Il corretto rapporto tra mondo del territorio e mondo scolastico rischia di appesantirsi sempre di più a causa di un uso sempre più erroneo delle norme che combattono la corruzione, generando in nome di ipotetiche trasparenze un groviglio di norme e circolari che di fatto danneggiano, prima ancora delle Associazioni del Terzo Settore, l’obiettivo finale e gli utenti ultimi: bambine e bambini.
Ne è un esempio, che probabilmente si diffonderà a macchia d’olio nel resto di Italia, quanto sta avvenendo al Comune di Roma dove sia in ambito sociale che in quello educativo si sta allargando un uso sconsiderato del “Codice degli appalti” (Codice dei contratti pubblici – Dls 50 del 18 aprile 2016 e successive modifiche – ultime modifiche con il Decreto semplificazioni del dic. 2018)
PREMESSA
Il Comune di Roma è purtroppo in prima fila in questo uso maldestro della normativa vigente, ne è prova, ad esempio, tutta la vicenda degli sfratti alle onlus.
Recentemente il Comune ha avviato la redazione di un regolamento sulle attività nella fascia 0/6 a seguito dell’approvazione del Decreto Legislativo 13 aprile 2017, n. 65 “Istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera e), della legge 13 luglio 2015, n. 107”.
L’operazione appare necessaria e di per sé meritoria, ma il Dipartimento Servizi Educativi e Scolastici del Comune con la Circolare del 13 novembre 2018 e a seguito di circolari di diversi municipi degli ultimi anni, invita, in attesa di questo regolamento, Asili Nido e scuole di infanzia di competenza comunale a riferirsi indirettamente al codice degli appalti sopra indicato applicando, solo per fare un esempio, il criterio della rotazione nell’intervento didattico o sociale. Applicare questo principio ai servizi educativi e alla persona senza le necessarie deroghe ed eccezioni che pure la normativa sta iniziando ad elencare, significa di fatto voler dire: benché tu abbia lavorato bene con bambine/i e insegnanti della scuola d’infanzia l’anno dopo deve lavorarvi qualcun altro…
Una delegazione del Forum ha incontrato gli uffici dell’Assessorato alla Scuola e successivamente abbiamo inviato una memoria con la richiesta di poter interloquire con il comitato Scientifico nominato per elaborare questo regolamento e che l’auspicata istituzione di Albi (o piuttosto registri di accreditamento) sia uniformata sul territorio.
Invitiamo chi lo desidera a commentare qui e approfondire queste tematiche portando le proprie personali esperienze e osservazioni, con il fine, ci auguriamo, di sensibilizzare le amministrazioni pubbliche e i burocrati.
INDICAZIONI NAZIONALI E IL RAPPORTO TERZO SETTORE MONDO DELLA SCUOLA
La Musica nelle sue varie declinazioni è componente importante ed è prevista come materia ordinamentale nelle Indicazioni Nazionali per il Curriculo che si sono susseguite, ma spesso non viene pienamente attuata per diverse ragioni.
Da diversi decenni accade così che si sia sviluppata una sinergia tra corpo docente, famiglie e associazioni affinché bambine e bambini potessero usufruire di questo importante ‘strumento’ di crescita.
Questa collaborazione è stata certificata anche in sede Ministeriale nel “Rapporto123-08 Musica a Scuola – studi e documenti degli annali della pubblica istruzione” (dir. Generale Ordinamenti) dove viene evidenziato che oltre il 50% delle attività svolte in ambito musicale vengono realizzate grazie all’apporto di operatori specializzati esterni di associazioni, scuole di musica, bande etc.
La necessità della presenza di esperti esterni è stata confermata da numerosi atti, indichiamo qui ad esempio il D.M. 8/11, e ribadita nella Legge ‘Buona Scuola’ 107/15, nel successivo D.lgs. 60/2017 dove viene esplicitata la presenza del mondo del Terzo Settore all’art. 4: “fanno parte del sistema […] anche altri soggetti […] in particolare quelli del terzo settore operanti in ambito artistico e musicale, specificatamente accreditati […[”.
NECESSITÀ DI UNA REGOLAMENTAZIONE
Il mondo delle Associazioni vede con estremo favore una regolamentazione di queste collaborazioni: il nodo di fondo riguarda da un lato il modo in cui il terzo settore può essere chiamato a supplire gli spazi non occupati dal settore pubblico, dall’altro gli spazi d’azione che gli enti pubblici potrebbero affidare ad associazioni del territorio, attraverso sistemi controllati e scrupolosi di accreditamento.
Nel corso degli anni abbiamo:
- proposto l’istituzione di albi regionali come emendamento alla 107/15 (punto 1.3)
- promosso con successo l’istituzione di un articolo dedicato espressamente alle Scuole nella legge Regione Lazio 15/2014,
- reiterato la richiesta di formazione di un albo al Dipartimento Istruzione.
- contribuito alla stesura dell’allegato 3 alla Nota 151/14 del capo Dipartimento Istruzione MIUR “Linee d’indirizzo per l’intervento di Associazioni Musicali (con operatori esperti in didattica della musica), per attività di formazione musicale presso Istituzioni pubbliche, con particolare riferimento alla scuola dell’infanzia e primaria.”
CRITICITÀ POSSIBILI
In generale ci sembra fondamentale che il regolamento e gli albi sviluppino controllo e monitoraggio sulla qualità del servizio senza irreggimentare eccessivamente i procedimenti creando il rischio di diminuzione quantitativa e qualitativa dello stesso: il nodo da sciogliere è l’applicazione di quanto previsto dalla normativa e in particolare dal codice degli appalti in questo ambito particolare dei servizi alla persona e più in specie dei servizi all’infanzia.
A maggior ragione nelle more di una complessiva revisione in atto del Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 50/2016). Ad esempio in deroga all’art. 36 comma 2 è previsto fino al 31 dicembre 2019 -art. 1, comma 912- l’affidamento diretto anche senza previa consultazione di due o più operatori economici da parte della stazione appaltante per importi inferiori a 40.000,00 €). Da considerare inoltre gli importi di riferimento che mediamente vanno tra i 40,00 e i 70,00 € l’anno a bambina/o.
In particolare prestiamo attenzione:
1- ROTAZIONE vs CONTINUITÀ DIDATTICA?
A nostro avviso la “rotazione” prevista non garantisce pari opportunità e piuttosto va contro il fondamentale principio della continuità pedagogico didattica. Triennale come indicato nella circolare 59247 del 13 novembre 2018 o annuale come addirittura suggerito nella circolare del Municipio VIII del giugno 2016 [1].
Ci sembra difficile sostenere che un soggetto ben integrato nel tessuto scolastico, tanto da collaborare in maniera solida e duratura con una struttura, e che abbia instaurato relazioni proficue con chi vi opera, vada estromesso per questioni temporali, e non per inadempienze sostanziali, proprio nel momento in cui la sua collaborazione potrebbe dar vita a percorsi di più ampio respiro, che crescono con il crescere dei rapporti con gli interpreti interni del Servizio Educativo.
Per assurdo potremmo allora dire a un docente, riconosciuto idoneo a svolgere la sua attività educativa, che dopo tre anni che insegna presso un istituto deve “ruotare altrove” per garantire l’ingresso di un nuovo docente, che a sua volta potrebbe insegnare altrove dove ce n’è bisogno. Questo “saltellare” da una scuola all’altra, non va a depauperamento della preziosissima continuità didattica?
Inoltre sentenze quali Tar Toscana e con il parere del Consiglio di Stato (782/2017) e la stessa autorità anti-corruzione hanno fatto emergere le forti implicazioni negative determinate da un’applicazione “integrale” del principio di rotazione incominciando a prevedere una serie di eccezioni e deroghe.
2- FARRAGINOSITÀ DELLE PROCEDURE
Riteniamo che un’eccessiva burocrazia comporti sia un allungamento dei tempi, che evidenti disfunzionalità e finisca contemporaneamente per sacrificare alcuni fondamentali aspetti didattici, mentre sarebbe auspicabile il contrario.
Per fare solo un esempio segnaliamo l’Avviso del X Municipio “Istituzione Albo Municipale aperto di Associazioni e/o Professionisti […]” per l’inserimento a titolo non oneroso in un Albo: basta dare un’occhiata alla documentazione richiesta per comprendere come a 7 mesi dall’avviso pubblico la procedura di inserimento non sia ancora vicina al compimento e al tempo stesso abbia ristretto la parte scientifico/didattica a poche righe per lo più con riferimenti a vecchie procedure sorpassate.
3- DURATA ALBO E PROCEDURE DI RINNOVO
Chiediamo che la durata sia triennale e agile il processo di rinnovo di iscrizione all’albo e che sia incentrato il più possibile sul controllo del lavoro svolto, limitando al minimo le procedure burocratiche per il rinnovo.
4- ATTIVITA’ CURRICULARE vs ATTIVITA’ INTEGRATE
Un’altra questione fondamentale da approfondire riguarda l’eterno dilemma tra attività curriculari e attività integrative (leggi anche integrate). Nella prassi quotidiana e nella stragrande maggioranza dei casi l’intervento dell’operatore esterno specializzato (nelle due aree didattica e musicale) è di fatto una supplenza, più che solo un arricchimento dell’Offerta Formativa, poiché quanto previsto dalle stesse Indicazioni Nazionali per le attività curriculari non può nella pratica essere svolto dalle e dai docenti interni, per la mancanza di una formazione mirata e adeguata.
Per non incorrere in intoppi ‘burocratici’ spesso però le attività vengono informalmente ‘dirottate’ nel Piano dell’Offerta Formativa diventando così integrative pur svolgendo una funzione più ampia.
Una riflessione su questo aspetto comporterebbe, a nostro avviso, diversi benefici.
5- POSSIBILITA’ DA CONSIDERARE: ACCORDI QUADRO
Per garantire la continuità didattica, si può suggerire lo strumento dell’accordo-quadro, con limiti temporali e di importi, previsto dall’art. 54 del Codice.
L’amministrazione fa un bando e una procedura di gara per stipulare un accordo quadro, con il quale fissa oggetto, condizioni e prezzi per una serie di prestazioni nell’arco del periodo di durata dell’accordo. L’amministrazione acquista le prestazioni per “tranches”, ma non è obbligata ad acquistare tutte le prestazioni per l’intero periodo nel caso di indisponibilità di risorse finanziarie.
L’aggiudicatario è obbligato a rimanere “a disposizione” per il periodo fissato e può ricevere con singoli atti (e senza necessità di stipulare un nuovo contratto) l’incarico di espletare le prestazioni con le modalità ed i prezzi fissati nell’accordo-quadro.
Il codice degli appalti inoltre segnala un’ulteriore opportunità gli “appalti di servizi d’istruzione” che va studiata e approfondita.
Contributo a cura di Francesco Saverio Galtieri e Lorella Perugia
Note
[1] Cfr. Istituzione dell’Albo dei professionisti e/o Associazioni per lo svolgimento di attività integrative facoltative in orario scolastico nei plessi del Municipio VIII